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Woher kommt der Glücksspielstaatsvertrag?
Kein anderer Wirtschaftszweig in Deutschland wird über ein Vertragswerk geregelt, das Regierungen miteinander schließen und Parlamente einzeln ratifizieren. Beim Glücksspiel ist genau das der Fall. Wer die Eigenwilligkeiten der deutschen Regeln verstehen will, fängt am besten bei der Zuständigkeit an.
Das Glücksspielrecht liegt bei den Ländern. Wer bundesweit einheitliche Regeln will, kann sie deshalb nicht in Berlin beschließen lassen, sondern muss sechzehn Landesregierungen zu einem gemeinsamen Text bringen, den anschließend sechzehn Landtage ratifizieren. Das Ergebnis heißt Staatsvertrag.
Diese Konstruktion erklärt das Tempo. Jede Änderung braucht alle, jede Frist wird zum Kompromiss, und Übergangsregelungen halten sich länger, als irgendjemand geplant hatte. Sie erklärt auch, warum ein einzelnes Land ausscheren kann: Schleswig-Holstein erteilte eigene Erlaubnisse, als der Rest der Republik noch beim Verbot blieb. Die Spuren dieses Sonderwegs sind in der heutigen Erlaubnislandschaft immer noch sichtbar.
Die ältere Ordnung war ein Monopol. Lotterie und Wette lagen in staatlicher Hand, private Angebote im Netz galten als unerlaubt, und begründet wurde das mit der Abwehr der Spielsucht. Unter Druck geriet diese Begründung von zwei Seiten zugleich: von den Gerichten, die fragten, wie ein mit Suchtprävention gerechtfertigtes Monopol zugleich expansiv werben könne, und von der Wirklichkeit, in der ein Angebot aus dem Ausland längst benutzt wurde.
Ein früherer Anlauf versuchte den Mittelweg und stellte eine begrenzte Zahl von Konzessionen für Sportwetten in Aussicht. Das Vergabeverfahren scheiterte vor Gericht, und über Jahre gab es weder erteilte Konzessionen noch ein wirksames Verbot. Aus dem Provisorium wurde die eigentliche Marktordnung: geduldet, unreguliert, unbesteuert an vielen Stellen.
Erstmals wurden virtuelle Automatenspiele und Online-Poker bundesweit erlaubnisfähig, neben den Sportwetten. Statt sechzehn Schreibtischen gibt es seither eine gemeinsame Stelle, die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder mit Sitz in Halle an der Saale.
Der eigentliche Bruch liegt aber in der Bauweise. Die neue Ordnung arbeitet nicht mit Verboten, sondern mit Registern. LUGAS führt die Aktivität und wacht über das anbieterübergreifende Einzahlungslimit sowie darüber, dass niemand bei mehreren erlaubten Anbietern gleichzeitig spielt. OASIS führt die Sperren und wirkt bei allen Erlaubnisinhabern zugleich. Unter allem liegt die Altersgrenze von achtzehn Jahren nach § 4 Abs. 3.
Die Bankhalterspiele wurden nicht mitgenommen. Roulette, Black Jack und Baccara blieben Sache der Länder, weshalb sie online fast nur dort auftauchen, wo ein Land eine eigene Erlaubnis erteilt hat, ganz überwiegend in Schleswig-Holstein.
Und der Markt ohne deutsche Erlaubnis verschwand nicht durch eine Unterschrift. Die Antwort des Vertrags darauf steht in § 9: Hat die Aufsicht ein unerlaubtes Angebot öffentlich benannt, kann sie Zahlungsdienstleistern untersagen, an Zahlungen dorthin und an Auszahlungen von dort mitzuwirken. Sie muss dafür nicht erst den Betreiber im Ausland greifen. Deshalb scheitert eine deutsche Karten- oder Bankzahlung an solche Seiten mitunter ohne erkennbaren Grund.